烟草专卖局与控烟产品生产企业对阵八年

卖烟的抓了控烟的？

在生产的控烟产品被杭州市烟草专卖局扣押查处半年后，商人王星决定四处申诉，讨个说法：“卖烟的怎么能抓了控烟的呢？”

王星生产的是一种香烟形状的控烟产品。虽然里面裹着是中草药，但有着香烟一样的外形和吸食方式。“通过‘以草代烟’的方式，能让烟民控制烟量。”这种名叫“汉草”的产品在宣传材料中写道。

要卷成与香烟一样的外形，需要专业的卷烟机械和过滤嘴，为了显得更逼真，王星买来了卷烟专用的“盘纸”。最后惹祸的，正是这些与烟相关的物品。

四个月前的2012年6月14日凌晨，杭州市烟草专卖局的执法人员扣押了这些物品。“他购买的这些产品都是烟草专卖法控制的物品，因为涉嫌非法经营罪，我们已将案件移送到公安部门。”杭州市烟草专卖局答复南方周末记者采访时称。

令王星不解的是，烟草专卖局只管辖真烟、假烟、仿冒烟等，汉草是非烟草制品，不属烟草专卖系统管辖。“烟草专卖局和杭州烟草公司是一套人马，他们查我们，更像是怕我们的控烟产品，抢了他们的烟草生意。”王星说。

此说并非空穴来风。在“汉草”被查处之前，中国的同类产品在市场上已屡遭烟草系统的查处。

曾被河南省卫生厅批准为（香烟型）保健吸品的“天工香草”是最有名的一起。2003年，河南商丘福源食品集团曾在北京、洛阳、绍兴等地销售，但2004年3月，经营正有起色的“天工香草”，却突然被北京朝阳区烟草专卖局查处。之后，绍兴、洛阳也封杀了该产品。

“天工香草”选择了行政诉讼，最终双方以私下和解了案。但当年负责“天工香草”项目的韩经理告诉南方周末记者，经此一役，“天工香草”元气大伤，现已基本停产。

神秘的12号文

生产控烟产品的企业指出，地方烟草系统的动力源自2004年1月2日国家烟草专卖局发布的一份隐秘内部文件。这份文件名为《国家烟草专卖局关于制止利用烟草专卖品为非烟草制品生产经营活动提供便利条件的通知》（国烟法【2004】12号）。

南方周末记者获得的文件显示，在文件开头一一列举了控烟产品的特征：包装上标明“非烟草制品”、“纯中药配制”、“不含尼古丁”、“柔和型”等汉字字样，以“银杏叶”、“艾蒿绒”等为原料生产的非烟草制品。

在这份文件中，国家烟草局曾严令下属各企业和主管部门，对“有无利用专卖品为非烟草制品生产经营活动提供便利条件的情况进行自查，如有相关情况，应立即停止该生产经营活动，坚决予以纠正”。打击的理由，正是因为这些产品使用的“卷烟纸、滤嘴棒”等辅料采用烟草专卖品，生产设备用的是烟草系统内部的机械产品。

按烟草专卖法的规定，烟草生产机械、过滤嘴、用来卷烟的盘纸等，都属于专卖品，只能按计划供给产烟企业。“天工香草”、“汉草”等生产的工具和辅料来源，触碰的正是这条红线。

仔细观察这则文件可以发现，其发布时间正值“天工香草”等控烟产品风生水起阶段。而国家烟草专卖局网站上公布的2005年山东省的一起案件，再次证明烟草系统对非烟草制品的处理力度。

2005年，济南市中级人民法院依法对济南爱和华新技术有限公司诉济南市历城区烟草专卖局行政处罚行为一案作出终审判决：驳回上诉，维持原判。当年 3月，该公司被济南市烟草专卖局查出未取得烟草生产企业许可证而私自生产卷接机械一套，非法储存滤嘴棒、卷烟纸和“利百加”银杏叶吸品。

“该案的胜诉，对各地烟草专卖局处理当前出现的生产、销售卷烟替代品（各类非烟叶吸品）类似案件的处理将产生重大影响。”国家烟草专门局在其网站的一则新闻稿如此定性这起案件。

“（烟草部门）利用烟草专卖品专控的规定频频查处，给我们造成了很大的损失。”南阳国草科技开发有限公司经理王俊义说，由于市场一直难以拓展，2008年后，公司的生产同样处于基本停顿。这家公司曾研制出了以艾叶为主要原料的“国草健康吸食品”作为香烟替代品。

不过，杭州市烟草专卖局副局长王向立否认听过12号文件的存在，他不断强调自己只是例行公事。“不合适的工具，即使最后生产的产品可能合法，也是不允许的。”王向立说，“我们打击的是生产而非销售。”

杭州市烟草专卖局专卖监督管理处副处长程宁证实，他们之前早已注意到“汉草”。之前稽查人员曾专门盘问过汉草的来源，“当时以为是海南母公司生产的，不归我们管”。今年6月，他们接到举报线索，才启动了调查程序。“我们感到案值巨大，现在已把案子移送到杭州市公安局经侦支队。”

衰落的控烟用品

“目前市场上的控烟产品，确实有很多问题。”控烟专家、新探健康发展研究中心主任吴宜群说。按照《烟草控制框架公约》的要求，目前市场上的产品大多都不符合控烟产品的定义。

以汉草等产品为例，这种自称用“罗汉果、茶叶、紫苏、金银花、菊花等多种药食同源的中草药”做成的产品，其戒烟功能和安全性有待进一步的证明。不过，中国疾病预防控制中心原副主任、控烟办公室原主任杨功焕教授指出，烟草局查处这些，显然不是为了消费者的健康或控烟目的。

“12号文件”证实了这样的判断。文件指出，控烟产品的出现“一方面容易误导消费者，使消费者可能误以为是烟草制品而购买，侵害了消费者权益；另一方面给卷烟市场销售造成了混乱，扰乱了正常的经济秩序，给烟草专卖管理带来了负面影响”。

“他们查处时，从不问对使用者是否使用安全，有无戒烟功效。”吴宜群说。相反，本该行使履约功能的国家烟草专卖局，在过去的10年内，投入“降焦减害”的研究资金逐年递增。比较著名的正是卷烟产品中“添加中草药”的技术。

“对烟草制品、类烟草制品或控烟产品，本应该由独立于烟草部门之外的政府部门来管理。”杨功焕说。但现在，由于管理机制的混乱，控烟产品处于无人管理之中。以颇受争议的“如烟”为例，按照国际通行的标准，本该由类似食品药品监督管理局提供安全认证。但现在，此类产品却一直处于“三不管”状态。

“相关法律一片空白，我们根本不知道应该找哪个部门审批。”南阳国草科技开发有限公司经理王俊义说。此前，他曾申请过健字号批文，作为保健品生产“国草”，但国家停止健字号申请后，现在归到哪一类，一直没有答案。

王星同样感到委屈。“我曾向海南省质量技术监督局去函，他们复函说，‘汉草’不需办理生产许可证，理由是这类产品未纳入生产许可证管理产品目录范围。”

“中国符合框架公约要求的正规控烟用品企业，现在也都基本停产、破产了。”中国控制吸烟协会办公室主任曾繁玉告诉南方周末记者，中国控烟用品的衰落，可从中国控制吸烟协会下设的控烟用品专业委员会窥见一斑。成立于1993年的该委员会，原来有十多家企业会员，但现在委员会已基本停止了活动。“辉瑞和强生等外国医药企业曾试图拓展中国市场，但现在也都全部退出。这几年委员会想改选，牵头的人都找不到了。”

“由卖烟的管控烟的，是造成现状的主要原因。”杨功焕说，作为2006年正式批准烟草控制框架公约的国家，按照公正合理的理解，相关的管理工作，应该根据框架公约要求，转由没有利益关联的、功能比较类似的食品药品监督局来管理。